Una herramienta nacida en la empresa privada y probada en gobiernos de distintos países propone algo simple y disruptivo, que cada peso del Estado vuelva a justificarse desde el Poder Ejecutivo y discutido en el Congreso desde cero. Para una economía como la Argentina con pocas técnicas sobre la evaluación e impacto de las políticas públicas, el debate es ineludible.
Cada año, en casi todos los niveles de gobierno de nuestro país, el presupuesto se arma de la misma manera, se toma el gasto del año anterior, se le suma un porcentaje para compensar la inflación y se agrega alguna partida nueva. Nadie vuelve a preguntarse si el gasto original sigue teniendo sentido. Esa lógica, conocida como presupuesto incremental, es cómoda y previsible, pero tiene un efecto silencioso: lo que alguna vez se aprobó tiende a perpetuarse, funcione o no.
Frente a ese método existe una alternativa que lleva más de cinco décadas de historia y que, sin embargo, sigue siendo poco conocida en el país. El presupuesto base cero, o Zero Based Budgeting (ZBB). Su idea central es que ninguna partida goza de derechos adquiridos. Cada área debe justificar, como si fuera la primera vez, para qué necesita los recursos que solicita, qué resultados espera obtener y qué pasaría si no los recibiera. Esta metodología solo se ve en algunos aspectos en el Sistema Universitario, quien debe armar su requerimiento presupuestario previos en base a condiciones edilicias, RRHH, autoridades, etc. sobre el parámetro de números de estudiantes que tengan la condición de regular. No es el caso de todo el resto del Sector Público Nacional.
Un problema de fondo: gasto que crece más rápido que los recursos
El planteo a favor de esta herramienta parte de un diagnóstico sobre las finanzas públicas argentinas que en los últimos años ganó espacio en el debate económico. En un análisis publicado en mayo de 2023, el economista Franco Fafasuli repasó la evolución del gasto desde comienzos de siglo. Según su lectura, en 2003 el país arrancó con un superávit fiscal cercano al 6% del PBI, que se fue erosionando a
medida que el gasto público aumentaba, hasta desaparecer hacia 2007. Con los años, el déficit consolidado habría llegado a niveles del 8% del PBI hacia el final del ciclo kirchnerista y al 10% en 2016, ya durante el gobierno de Mauricio Macri, un período en el que, de acuerdo con ese análisis, el endeudamiento permitió sostener un ajuste gradual.
Más allá de las diferencias políticas que cada lector pueda tener con esa mirada, el punto técnico es difícil de discutir, cuando el gasto supera de manera sostenida a los ingresos, la diferencia tiene que financiarse de alguna forma. Y las opciones son limitadas. Se pueden aumentar los impuestos, algo complejo cuando la presión tributaria ya es una de las más altas de la región. Se puede emitir moneda, con el costo inflacionario que eso conlleva y que golpea con más fuerza a los sectores de menores ingresos. O se puede recurrir al endeudamiento, que a la larga encarece el crédito para familias y empresas y reduce el margen para la inversión y el empleo.
A esto se suma un fenómeno, gran parte del gasto público genera con el tiempo compromisos que se vuelven muy difíciles de revertir, porque la sociedad los incorpora como derechos y ningún gobierno quiere pagar el costo político de tocarlos. El resultado es un presupuesto rígido, que crece por inercia aunque los recursos genuinos no acompañen.
En Argentina más gasto no siempre significa mejores servicios
Hay además una pregunta incómoda que atraviesa a todos los sectores que componen nuestra Sociedad, gastar más se ha traducido en mayor calidad en los servicios que presta el Estado?, la experiencia reciente sugiere que no necesariamente. Muchos argentinos sienten que, pese a la expansión del gasto en las últimas décadas, no perciben mejoras proporcionales en seguridad, educación o salud. El debate, entonces, no pasa solo por cuánto se gasta sino por cómo y en qué.
Es en ese punto donde el presupuesto base cero resulta pertinente. No es, en esencia, una herramienta de recorte, es una herramienta de revisión. Puede concluir que una partida debe reducirse, pero también que otra necesita más recursos de los que recibía por costumbre.
El objetivo del Presupuesto Base Cero
El presupuesto base cero nació en el mundo corporativo. Sus resultados fueron siempre alentadores.
La ventaja central del método es que rompe con la inercia. En lugar de partir del presupuesto anterior, el equipo de gobierno ignora la historia presupuestaria y evalúa cada partida, vieja o nueva, en función de su necesidad actual. Cada asignación debe volver a justificarse ante quienes toman las decisiones.
Las objeciones, sobre la mesa
Sería un error presentar el Presupuesto Base Cero como una solución mágica. Los críticos señalan, con razón, que rehacer un presupuesto desde cero demanda una enorme cantidad de tiempo, de información confiable y de capacidad técnica dentro del Estado. También advierten que, en la práctica, algunas administraciones que lo adoptaron terminaron simplificándolo o abandonándolo, justamente por su complejidad administrativa. Y hay un límite político evidente: no todo gasto puede discutirse libremente, porque parte de él responde a obligaciones legales, contractuales o constitucionales.
Quienes defienden la herramienta responden que el esfuerzo se justifica en momentos de crisis fiscal y que no hace falta aplicarla cada año. Hay autores que sostienen que todos los gobiernos deberían hacer este ejercicio al menos una vez por década, y de manera especial cuando las cuentas públicas atraviesan una situación crítica. Otra posibilidad, más gradual, es aplicarla por áreas o por ministerios, empezando por aquellos con mayor peso en el gasto o menor evidencia de resultados.
Qué implicaría aplicarlo en Argentina
La propuesta que se desprende del análisis es que el Estado revise su organigrama completo y se pregunte qué funciones debe cumplir y con qué nivel de presión tributaria puede sostenerlas. Ese ejercicio permitiría, según sus defensores, avanzar hacia el equilibrio fiscal, reducir el tamaño del Estado donde corresponda sin descuidar aspectos sociales indispensables y sobre todo, mejorar su eficiencia.
El equilibrio entre ingresos y gastos aparece en esta mirada como condición para bajar la inflación y evitar un nuevo ciclo de endeudamiento insostenible, con las consecuencias que el país ya conoce: default, restricciones de acceso al crédito y aislamiento financiero. A eso se agrega un argumento de competitividad, una menor carga tributaria permitiría a la economía argentina competir en mejores condiciones con la de sus vecinos.
Una discusión necesaria en el ámbito de la Universidad Pública para generar los aportes necesarios que requiere la técnica.
Para la comunidad universitaria, el debate tiene una doble relevancia. Por un lado, la universidad pública es una de las instituciones que más depende de decisiones presupuestarias y, por lo tanto, una de las más interesadas en que el gasto se asigne con criterios claros y verificables. Por otro, es un ámbito natural para analizar herramientas de gestión, contrastar evidencia y formar a quienes mañana diseñarán o evaluarán políticas públicas.
El presupuesto base cero no resuelve por sí solo los desequilibrios fiscales argentinos, ni reemplaza la discusión política sobre qué Estado queremos. Pero introduce una pregunta que la lógica incremental evita: ¿por qué gastamos lo que
gastamos? Responderla con datos, objetivos y resultados medibles es un paso hacia un Estado más transparente y más eficiente. Y esa conversación, con todos sus matices y sus críticas, vale la pena darla.